Por Horacio Meguira*
Cuando referimos a personal contratado, incluimos -advertidos del error conceptual, pero por razones de simplificación metódica- a lo que se ha dado en llamar la “precarización del empleo público”. Se trata, a las claras, del problema al que se ven sometidos miles de trabajadores que desarrollan sus tareas en forma no permanente para el Estado por extensos lapsos de tiempo, y que, ante la cesantía -o no renovación del contrato- acuden a los tribunales en procura de la reincorporación a su cargo, así como en reclamo de los salarios caídos y el reclamo de los daños y perjuicios sufridos.
“Se trata de una figura que fue apareciendo en el transcurso de los años como una suerte de diagonal entre paralelas trazadas por el empleo público -regido por el Derecho Administrativo- y el empleo privado -lo propio por el Derecho del Trabajo-. En concreto, a medida que comenzaron a plantearse desde el Poder Público algunos planes de reducción de gastos, sin reducción de funciones y sin una razonable reorganización de cuadros ni incorporación de nuevas tecnologías, cuestiones que entre otras consecuencias dieron origen a las leyes de prescindibilidad y al congelamiento de vacantes”.
Se entremezclan cuestiones políticas, sociales, y más concretamente presupuestarias que dificultan, cuando no a veces imposibilitan el pase a planta permanente en muchos municipios en los cuales el personal contratado se inscribe como moneda corriente.
La posición de la Corte Nacional de los últimos años fue refractaria a reconocer cualquier tipo de indemnización, situación que parece haber cambiado parcialmente con los últimos fallos del 2010.
El día 6 de abril de 2010 la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió dos causas en las que se trató la problemática presentada. Para una mejor interpretación estudiaremos ambos precedentes por separado, para luego, con la claridad que da la visión del conjunto, tratar de buscar aspectos comunes que permitan inferir la postura actual del cuerpo. Los casos “Ramos” y “Sánchez”.
El precedente “Ramos”
El caso llega a la Corte tras el rechazo por parte de la Sala Tercera de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata de una demanda interpuesta contra el Estado Nacional tendiente a obtener una indemnización por la ruptura del vínculo de empleo que unía a la actora con la Armada Argentina. La instancia anterior consideró que el actor fue contratado en el marco del régimen autorizado por el art. 17 del decreto 4381/73 que permite el ingreso de agentes mediante un contrato de locación de servicios por una duración máxima de cinco años, que ello no les confiere estabilidad en el empleo, y que el hecho de que las contrataciones hubieran excedido el límite máximo de cinco años no generaba el nacimiento de un derecho a favor del actor para ser indemnizado.
La Corte revoca la sentencia apelada.
Del voto de la mayoría (Dres. Ricardo L. Lorenzetti, Elena I. Highton de Nolasco, Enrique S. Petracchi y Carmen M. Argibay) se desprende lo que sigue. “El vínculo que unió al actor con el Estado por el lapso de veintiún años no podía ser válidamente encuadrado en el régimen de contratación aprobado por el decreto N° 4831/73. Vale decir, en el entendimiento de los magistrados la demandada contrató al actor por el lapso de veintiún años en “abierta violación al plazo máximo previsto por la norma”, y va más allá, apartándose del velo discursivo para adentrarse en la realidad de los hechos cuando destaca que “Por lo demás, del legajo personal de Ramos resulta que sus tareas carecían de la transitoriedad que supone el mencionado régimen de excepción”.
Seguidamente resalta que las circunstancias del caso le permiten concluir que “la demandada utilizó figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder que tuvo como objetivo encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado” (cons. 5), y a fin de reconocer la reparación debida estima que “…en tales condiciones, el comportamiento del Estado Nacional tuvo la aptitud para generar en Ramos una legítima expectativa de permanencia laboral que merece la protección que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional otorga al trabajador contra el despido arbitrario” (cons. 6).
La Corte se encarga tajantemente de aclarar que tal reconocimiento no podría implicar la reincorporación del actor con su consiguiente pase a planta permanente. El voto mayoritario explica que “…la solución propuesta no significa que el mero transcurso del tiempo haya modificado la situación irregular del actor, que tiene derecho a la reparación de los perjuicios derivados del obrar ilícito de la demandada, pero no podría solicitar su reincorporación al empleo…”; suscribiendo además que “En particular no puede sostenerse que el actor tenga derecho a la reincorporación en el cargo. Esa conclusión vulneraría el régimen legal de la función pública, y el principio constitucional que prevé que corresponde al Congreso autorizar anualmente el presupuesto general de gastos de la Administración Nacional, y que toda erogación que se aparte de esos límites resulta ilegítima” (cons. 8).
“En tales condiciones, si se atribuyera estabilidad a quien no ha sido incorporado con los requisitos y medios de selección previstos para el ingreso a la carrera administrativa, no sólo se estaría trastocando el régimen previsto por la ley 25.164; sino que también se estaría alterando el monto autorizado por el legislador en forma diferenciada para financiar gastos correspondientes a personal contratado y personal permanente”.
Así las cosas, pareciera que según la inteligencia de la mayoría de sus integrantes, la Corte ratifica su criterio tradicional respecto de la pretensión de reincorporación y pase a planta permanente, y modifica su anterior tesis en lo relativo a la petición de indemnizarse los daños y perjuicios sufridos por la ruptura del vínculo.
Deciden, finalmente, otorgar al igual que sus colegas una indemnización buscada, ante la falta de previsión normativa, y por vía analógica, en la Ley Marco de el Caso “Sánchez I”.
El Caso “Sánchez I”
En este caso se repite, con idéntica integración, la división entre una postura mayoritaria, y una minoría del cuerpo que opina en disidencia.
Los autos llegan a la Corte desde los Tribunales Laborales. La Sala VII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo había confirmado la sentencia de primer instancia que hizo lugar al reclamo del actor y condenó a la Auditoría General de la Nación al pago de una indemnización por los perjuicios derivados de la ruptura del vínculo de empleo que unía a las partes. El Sr. Sánchez había sido contratado con sustento en una normativa que autorizaba la incorporación de profesionales y técnicos para desempeñarse en programas de trabajo o proyectos especiales, pero a diferencia del analizado caso “Ramos”, la misma ley no imponía un límite temporal para el contrato. Las contrataciones fueron renovándose por un período de ocho años.
El núcleo era dilucidar si había existido o no un abuso de las formas legales para privar al vínculo de la protección constitucional contra el despido arbitrario. Los fueros laborales consideraron afirmativa la respuesta. La Corte, por ajustada mayoría, revoca la sentencia.
Consideró que “…el hecho de que Sánchez realizara tareas típicas de la actividad de la Auditoría General de la Nación no resulta suficiente, por sí solo, para demostrar la existencia de una desviación de poder para encubrir, mediante la renovación de sucesivos contratos a término, un vínculo permanente”, que …”la sentencia impugnada debe ser descalificada por considerar que existía un vínculo de empleo encubierto sobre la base de afirmaciones dogmáticas…”, y finalmente que “…en el sub examine la actora no ha logrado acreditar que la Auditoría General haya utilizado figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales con la desviación de poder consistente en encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado”.
Así las cosas, pareciera que según la inteligencia de la mayoría de sus integrantes, la Corte ratifica su criterio tradicional respecto de la pretensión de reincorporación y pase a planta permanente, y modifica su anterior tesis en lo relativo a la petición de indemnizarse los daños y perjuicios sufridos por la ruptura del vínculo.
Deciden, finalmente, otorgar al igual que sus colegas una indemnización buscada, ante la falta de previsión normativa, y por vía analógica, en la ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional (Ley 25.164), pero omiten, deliberadamente entendemos por no haber sido motivo de agravios, explayarse sobre la posible reincorporación del agente a planta permanente.
Una síntesis sería que para ciertos jueces, en determinadas causas, corresponde indemnizar al contratado, y nunca su reincorporación al cargo. Para otros jueces, la reparación tendría lugar en general casi siempre, y nada se dice sobre la posibilidad de pase a planta.
Después de “Ramos” y “Sánchez”, la incertidumbre y la vacilación se imponen sobre la seguridad jurídica.
En este marco la Corte Suprema se expide en “Sánchez c/ Municipalidad de Esquina”.
El Caso “Sánchez II”
1) En líneas generales podríamos afirmar que la Corte se expide favorablemente a los trabajadores precarizados de los Estados pero no establece ninguna modificación a la histórica postura de admitir la indemnización y negar cualquier tipo de reinstalación en su cargo.
2) Sánchez trabajó 10 años para la Municipalidad de Esquina (Corrientes) sin estar registrado. Realizaba tareas de recolección de residuos, colocación de adoquines y limpieza de desagües. Cobraba quincenalmente “por planilla”.
3) El conflicto se generó cuando el trabajador se consideró despedido y la municipalidad rechazó que correspondiese abonar una indemnización. Sostuvo que se trataba de trabajo temporario y eventual.
4) El Superior Tribunal de Justicia de Corrientes rechazó la demanda de Sánchez. Alegó que al no haber un acto administrativo expreso del que se derivara la contratación, el trabajador no tenía derecho a ningún reclamo. De paso, le impuso las costas.
5) La CSJN recibió el caso y, en resumidas cuentas , dijo que la Corte de Corrientes se excedió en encuadre. Para los jueces de la CSJN trabajar 10 años “en negro” constituye una desviación de poder que no puede beneficiar a la empleadora incumplidora.
6) El fallo de la Corte no es ninguna novedad. Como comentamos más arriba desde el 2010, a partir del fallo “Ramos”, en el sector público se exige que una norma que avale la modalidad contractual elegida por el empleador. En tal supuesto si existe una reglamentación y finaliza el contrato la administración puede no abonar indemnización alguna Si no existe, corresponde el pago de una indemnización similar a la de la LCT (una remuneración por año trabajado).
Conclusión final:
El fallo “Sánchez II” no modifica la precarización laboral a la que son sometidos gran parte de los trabajadores del Estado.
Continúa la incertidumbre inicial y no mejora la condición de muchos trabajadores, especialmente en los municipios. Pero significa un paso más por la lucha por la estabilidad y pase a plante de los trabajadores estatales.
*Director del Departamento Jurídico de la CTA Autónoma